07、湖南省三个不同等级城市高铁新区发展态势分析 ——以怀化、耒阳、北斗溪（溆浦）高铁新区分析为例

摘要：分析湖南省三个不同等级、不同规模的城市高铁新区的发展趋势，从实施制度保障角度探索不同行政力量之下的城市新区发展的适宜路径。

关键词：不同等级城市 高铁新区 发展态势 不同行政力量 实施制度保障

1 引言

高铁新区是指依托新修建的高铁站而规划出的区域，不同城市根据其城市发展状况和发展目标有其不同的规划规模和发展框架。

本文试图通过对三种不同级别的行政力量下高铁新区的发展态势分析，探索高铁新城发展的适宜路径，进一步明确其科学的选址原则，发展的适宜规模，必要的实施和保障平台，以及在制度保障的前提下建立有序的发展计划。该研究旨在为各地高铁新区的科学发展与建设提供一定的参考意义。

2 三个不同等级高铁新区发展概况

2.1 怀化市高铁新区（高铁新城）发展概况

沪昆高铁怀化段于2014年12月26日建成通车，怀化市依托沪昆高铁设置怀化高铁新区。

2.1.1 怀化高铁新区层次与范围

怀化市高铁新区划分为三个层次，分为规划区、严控区、核心区等三个区域：

第一个区是规划区，其范围西北以太平溪、沪昆铁路为界，东以卢林路为界，南临绕城高速围合区域，用地面积约34平方公里。

第二个区是严控区，其范围东至环城东路，西至太平溪、怀黔路，南至沪昆高速，北至太平溪，用地面积约17平方公里。

第三个区是核心区，即本次城市设计范围，范围东至环城东路，西至湖天大道，南至沪昆高铁线，北至天星东路，用地面积6平方公里。

2.1.2怀化高铁新区规划定位

最新通过的《怀化市高铁新区城市设计》（2015年）中，怀化市高铁新区定位为：五省边区生态中心城市的样板区、经济辐射的核心区、鹤中洪芷城镇群的先导区、湘黔高铁经济带的引领区。是宜居、宜业、宜游的展示区﹝1﹞。

图1：怀化高铁新区核心区整体鸟瞰图

2.1.3怀化高铁新区发展概况

目前，怀化市已完成规划区内太平溪及支流坨院溪、岩堰溪，双管溪、舞水河支流青山溪的综合整治规划设计，正在编制规划区控制性详细规划。

在严控区范围内已完成了刘塘路、东环路、南环路、锦溪南路等道路设计工作，对项目进行了摸底，整体统筹，科学布局了湖天体育中心（体育场、游泳馆、羽毛球馆、篮球馆）、湖天青少年活动中心（科技馆、青少年中心）、湖天文化展演中心（城市规划馆、博物馆、群众演艺中心）、动车运用所、佳惠物流、恒大绿洲等重大项目。

核心区开展了城市设计工作。目前正在进行大范围的开发建设。核心区已完成的各项建设如下所示：

路网：目前核心区已建道路10条11段共12.689公里，占规划道路总长的31.3%；在建道路8条9段共12.852公里，占规划道路总长的31.7%；

管网：核心区强弱电、给排水管网基本与已建、在建道路同步规划、建设；

项目建设：共调查63个项目（含16个村民安置区）。已建成项目14个（含2个安置区），在建项目18个（含5个安置区）。该区域的项目主要是房地产项目，其中房地产项目44个；行政事业单位办公用房和社会公益及民生项目13 个；商贸物流项目6个，主要有国际汽车城、市烟草物流园等。已建在建项目63个，占建设用地的42%。

2.2 耒阳市高铁新区（武广新城）发展概况

耒阳市高铁新区依托武广高铁设置新区，武广高铁于2009年12月建成通车。

2.2.1 耒阳市高铁新区范围

耒阳市高铁新区规划范围西到京广高铁，东、南到京广铁路和青龙路（原G107和S320）,北到蔡伦大道（喇叭冲水库北面）。规划区用地总面积为15.37平方公里，控制建设用地面积为14.55平方公里﹝2﹞。

2.2.2耒阳市高铁新区定位

其功能定位为以交通枢纽、公共服务、现代服务业为主导，兼具居住、生态旅游、休闲疗养等功能的环境优美、设施完善、运行高效的城市综合功能区﹝2﹞。

图2：耒阳高铁新区整体鸟瞰图

2.2.3 耒阳市高铁新区发展概况

目前耒阳武广新城完成的各项建设如下所示：

路网：耒阳大道、武园路已建成通车，武岭路、锦绣路等正在建设当中。已建主次干路四条共10.18公里，占规划主次道路的16.81%；在建主次干路10.44公里，占规划主次道路的17.34%。总计已建、在建道路占规划主次道路的34.15%。

管网：规划区内强弱电、给排水管网基本与道路同步规划、建设；

项目：耒阳市人民法院等设施已经建成，耒阳市司法局正在建设当中；福安小区，新城安置小区正在建设当中，华福大酒店正在建设当中；大型房地产项目金谷水郡已进入售楼阶段；规划区范围内顺湖公园已经于2014年建成，该区域成为耒阳市城区最为靓丽的城市公园。南岭公园正在建设当中。目前经开区已建在建项目25个，占建设用地的14%。

但总体来说，从2009年高铁通车，2010年正式启动高铁新城建设以后，到2016年年底，耒阳市高铁新区整体建设速度较慢。

2.3 北斗溪（溆浦）高铁新区发展概况

北斗溪高铁新区依托沪昆高铁设置新区，沪昆高铁怀化段于2014年12月26日建成通车。

2.3.1 北斗溪高铁新区范围

规划范围南起沪昆高铁怀化南站，东至S426线，西南到二都河西岸，西北到敬老院西侧现状水泥村道，北靠茅坡大桥，涉及到茅坡、坪溪和油垅三个村的部分用地。

总用地面积为155.93公顷，其中建设用地范围为101.26公顷﹝3﹞。

2.3.2 北斗溪高铁新区定位

北斗溪高铁新区依托于便利的交通条件，以山水、人文旅游资源为基础，以旅游综合服务、商贸服务业、原生态农副产品精深加工、为支柱产业的外向型经济发展模式。

其高铁新区性质归纳为：溆浦—洞口—隆回旅游圈的旅游接待与集散中心 ；溆浦县重要的商贸服务中心和旅游休闲中心；是承担溆浦县南部社会经济发展中心职能的高铁新城。

其功能定位为原生态山水田园风貌的展示区，极具花瑶特色的高品质的旅游目的地及旅游接待中心，溆浦南的优质公共服务中心，高品质原生态居住片区﹝3﹞。

图3：北斗溪高铁新区整体鸟瞰图

2.3.3 北斗溪高铁新区发展概况

北斗溪高铁新区与北斗溪镇镇区范围一致，为新扩展的城市空间范围，现已完成多项基础设施和公共服务设施项目。

区域范围内完成了1.5平方公里区域的总规和修建性详规。

实施的第一阶段主要是2014年2015年。拆除违章建筑，对区域范围内公路、沿河两岸的不雅违章建筑进行了拆除；对二都河水域河道进行了河道综合整治和防洪堤建设；对范围内现有民房进行了房屋风貌改造，统一建筑风貌；新建垃圾转运站；新建北斗溪六小一中心（政务中心）；正在建设一条从高铁站场到六小一中心的镇区道路；利用规划区范围内保留的生态农田打造以旅游观光为主要目的的四季花海。

实施的第二阶段为2015年以后，其实施进入加速阶段，由城投统一对土地进行了征收储备，实施从道路基础设施、市政基础设施、公共服务设施、绿地广场、景观整治等五个方面开展，目前，各项实施工作已经初见成效，道路骨架已经基本形成。

目前，北斗溪高铁新城完成的各项建设如下所示：

路网：目前规划区已建道路3.89公里，占规划区主次道路长度的31%。在建道路2.18公里，占规划区主次道路长度的17%。

市政设施：已经完成规划区范围内3.6公里的生态防洪堤建设；强弱电、给排水管网等基本与在建道路同步规划、建设；已启动下游污水处理厂的建设，相关排水管网正在建设当中。

项目建设：目前已建、在建社会公益项目5个，商贸项目3个，安置区8个。另有多个房地产项目拟建设当中，各类建设项目用地面积占建设用地的22%。

2.4 三个高铁新区发展概况比较一览表（表1）

3 三个高铁新区的实施保障机制

3.1 怀化市高铁新区实施保障机制

3.1.1 制度与机制保障

2014年7月，怀化市规划局启动了总规修改前期工作，将高铁南站作为重要发展支点进行定位，开展了有关研究工作。

2015年6月，怀化市政府成立了由常务副市长任组长的专门的高铁新城启动前期工作组，对高铁新城区周边区域进行全面扎实的调查摸底。

2015年8月，怀化市政府成立了由书记担任顾问，市长任组长，分管副市长任常务副组长，住建、规划、国土、融资平台等单位组成的协调领导班子推动高铁新城建设。

3.1.2 实施计划制定

在对规划区编制了控制性详细规划、核心区编制了城市设计之后，怀化市政府明确核心区为近期实施重点区域，在保障土地供应的前提下，制定了2015-2020年详细年度实施计划，明确各年度的设施目标和主体责任单位。 年度实施计划分为“道路与市政建设”“项目开发”“综合提质”“两违整治”等四大子计划、目前正遵照此计划有条不紊的执行。

3.1.3 融资平台保障

为确保基础设施和公共服务设施建设的资金保障，通过“怀化市城市建设投资有限公司”和“怀化市交通建设投资有限公司”两大平台进行资本的筹集与资本运作。“城投”通过实施了大批的城市基础设施建设项目，实施了体育中心一期、太平溪综合治理一期、天星东路、湖天南路、刘塘路及刘塘桥等一系列建设项目。“交投”实施了大湘西游客集散中心等项目，基础设施和公共服务设施建设取得了很大成绩。

3.2 耒阳市高铁新区实施保障机制

3.2.1 制度与机制保障

2010年1月，耒阳市人民政府明确耒阳市城市和农村建设投资有限公司为业主单位，耒阳市城市和农村建设投资有限公司下设武广耒阳新城项目部。负责武广新城的基础、公共服务设施建设和招商引资工作。

2010年9月，耒阳市依托武广高铁新区，新成立三顺街道办事处，明确行政管理职责。

2010年10月，制定土地储备计划，对武广新城范围内近期需实施的土地进行了储备，为基础设施和项目建设奠定基础。

3.3 北斗溪（溆浦）高铁新区实施保障机制

北斗溪高铁新区的实施分为两个阶段，第一阶段为北斗溪镇政府实施阶段，其主要是在县政府的领导下，由北斗溪镇政府作为实施主体进行实施，由于资金局限，实施速度较为缓慢。

第二阶段由县政府整合多方力量，由县领导直接领衔，成立专门的工作班子作为实施主体，明确溆浦县城市建设投资有限公司为建设实施部门，负责高铁新区的基础、公共服务设施建设、招商引资以及资金筹集等工作。

4 三个高铁新区发展制度保障共性分析

4.1 均明确了相应的建设实施主体

三个高铁新区在建设过程中均明确了相应的建设实施主体。各建设实施主体如表2所示。

4.2 明确了相应的融资平台

均明确了相应的融资平台，各融资平台如下所示：

4.3 确定了相应的年度实施计划

在三个高铁新区的实施过程中，均明确了相应的年度实施计划，基本都细分为路网与市政设施、公共服务设施、绿地与广场等子计划，但由于资金使用的方面的原因，其计划与进度有一定的差异。

5 三个高铁新城发展差异化生成的原因分析

5.1 各不同级别的政府行政力量区别较大

本次分析涉及三个不同级别的行政政府，各不同级别政府的行政力量存在较大差异，故地级市怀化市政府能整合较大力量，其融资平台也能有效吸收较多资金。耒阳市人民政府为县级市人民政府，其力量相对较弱，故高铁新区建设相对缓慢。就北斗溪高铁新区而言，第一阶段实施主体为镇政府，其资金筹集和招商引资力量非常之低，故建设举步维艰，第二阶段由县政府成立了专门的工作组，确定了平台公司负责融资，在资金相对充裕，有实施主体的背景下建设相对较快。

5.2 不同时期，政府的工作重心存在差异

怀化市为湖南省新型城镇化的试点城市，新型城镇化建设是当前怀化市城市建设的重心，怀化市人民政府也明确高铁新城为怀化市新型城镇化的重点建设区域。高铁新城的建设可以说是怀化市城市建设的重中之重。

耒阳市为典型的资源型城市，往年发展对资源的依赖性大，近几年来，耒阳市政府工作重心侧重于产业转型与开发区建设，在有限的财力压力下，以房地产项目为主导的高铁新区的建设发展一定程度上滞后于以产业项目为主导的开发区建设。

对于北斗溪高铁新区来说，由于新镇区与新区范围重叠，故北斗溪政府建设不遗余力。而对于溆浦县人民政府而言，北斗溪集县城交通集散中心、旅游集散中心、小城镇建设标杆、美丽乡村示范项目等诸多职能于一体，在现时期同样成为县人民政府着力建设的重点区域。

5.3 招商引资环境的差异

怀化市作为湖南省“一核三极四带多点”中三极中的一级，其承担的城市职能上升，政策、资金、项目等在怀化持续落地，现时期，其招商引资环境在湖南省地级市中居于前位，故在高铁新区建设过程中，招商引资取得了较大成绩。

耒阳市作为一个武广沿线的县级城市，其招商引资竞争压力较大。

北斗溪高铁新区由于规模较小，各项目所需资金数量相对较小，虽地处偏远，但招商引资尚佳。

5.4 建设规模的差异导致基础设施单位面积投入的差异

怀化市高铁新区总面积为34平方公里，但大部分区域位于城市中心区。另外高铁新区的建设多集中于6平方公里的核心区，故基础设施单位面积投入较大。

耒阳市高铁新区规划总用地面积为15.37平方公里，规划范围内基础设施总量较大，而财力相对有限，故基础设施单位面积投入较小。北斗溪高铁新区用地面积为1.5平方公里，规划范围较小，故基础设施单位面积投入相对较大。

5.5 高铁新城与主城区的距离一定程度上造成基础设施的巨大投入

三个高铁新区与城区距离各有差异，与中心城区距离较远的基础设施投入相对较大，部分给排水设施等需单独配套，一定程度上造成了基础设施的重复投入。

怀化市高铁新区与城区无缝对接，基础设施基本随城市路网骨架扩展而建设；耒阳高铁新区与城区尚有5公里距离，基础设施需全新配套，基础设施投入较大；北斗溪高铁新区与北斗溪新镇重合，基础设施一并建设。

6 高铁新城发展的适宜路径探索

通过对怀化市高铁新区、耒阳市高铁新区、溆浦高铁新区等三个高铁新区的发展趋势、实施机制保障等方面进行深入分析研究之后，发现了高铁新城发展的一些较为适宜的发展路径。观点不尽成熟，权当探索。

6.1 科学的选址

科学的选址是决定高铁新区建设发展的首要因素之一，选址靠近城市中心区，将中心城区建设与新区建设有机结合是高铁新区健康发展的有效途径。

6.2 确立适宜的发展规模

目前，中国经济正从高速增长转向中高速增长，经济发展呈现出新常态，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整﹝4﹞。从此意义上来说，作为城市建设扩展的新区，其发展规模应与城市的内外发展环境、政府财力、融资能力等方面取得一致，确定适宜的发展规模，发展规模不宜过大。

6.3 建立强有力的实施和保障平台

新区的开发建设需要强力的财力，需要强大的行政能力整合各方资源和能力，故新区建设必须建立强有力的实施和保障平台。

6.4 建立有序的发展计划

结合城市建设发展方向、城市财力、政策导向等各方面科学研究制定有序的发展计划。

7 结语

笔者从近几年的实际规划编制工作以及实施跟踪服务过程中，对高铁新区的发展建设有一定的了解，现以粗陋的笔触将该三个不同行政力量之下的高铁新区发展趋势做了简要的介绍，并适当对引发其不同发展态势的原因做了一定程度的分析，希望对高铁新城的科学建设有一定的帮助。

参考文献（References）

﹝1﹞.《怀化市高铁新区城市设计》（2015年）

﹝2﹞.《耒阳市武广新城控制性详细规划》（2012年）

﹝3﹞.《北斗溪高铁新城控制性详细规划》（2014年）

﹝4﹞.《新常态下的国家级经开区转型实施路径研究——以武汉市经济技术开发区为例》（杨正光）

注：原文发表于《中外建筑》2017.08 No.196

作者：杨勇，国家注册城市规划师，中规设计规划院副总规划师。

代表作品：长沙市环保工业园控规单位控规、耒阳市国际物流园区总体规划、长沙市中青路两厢城市设计等。